Chronique de droit constitutionnel comparé (juillet à décembre 2022)
Résumé
Cour suprême du Royaume-Uni, arrêt du 23 novembre 2022, Reference by the Lord Advocate of devolution issues under paragraph 34 of Schedule 6 to the Scotland Act 1998 (inconstitutionnalité du référendum d'indépendance de l'Écosse)
Malgré l'échec du référendum d'indépendance de l'Écosse en 2014 , le parti indépendantiste écossais qui est actuellement au Gouvernement n'a pasfait mystère de sa volonté d'en organiser un autre, notamment à la suite de la sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne, le peuple écossais ayantvoté majoritairement (62 %) contre le Brexit en 2016. C'est dans le cadre de cette volonté politique que s'inscrit la décision importante de la Coursuprême du Royaume-Uni du 23 novembre dernier sur la constitutionnalité du projet de loi organisant un nouveau référendum d'indépendance enÉcosse.
En effet, le Royaume-Uni étant un État dévolu -- ni unitaire ni fédéral donc --, le pouvoir d'organiser un référendum d'indépendance ne réside pasnécessairement dans les mains des institutions écossaises, qu'il s'agisse du Gouvernement ou du Parlement. Ce dernier notamment dispose decompétences dévolues par le Parlement du Royaume-Uni et n'a pas la compétence de sa compétence. Pour cette raison, le précédent référendum avaitété autorisé par le Gouvernent du Royaume-Uni, qui avait transféré le pouvoir d'organiser un référendum au Parlement écossais : cela avait été l'objetde l'Accord d'Édimbourg de 2012. La question de savoir si l'Écosse pouvait seule décider d'organiser un tel référendum n'avait pas été tranchée àl'époque. Puisque le Gouvernement britannique a refusé d'attribuer à nouveau un tel pouvoir au Gouvernement écossais, la question s'est poséedevant la Cour suprême du Royaume-Uni, qui a tranché par la négative dans son jugement du 23 novembre. L'arrêt est significatif non seulement surle fond de la question, dans le cadre complexe des conséquences du Brexit ainsi que par rapport aux différentes revendications d'indépendanced'entités régionales en Europe (la Catalogne vient immédiatement à l'esprit), mais aussi par rapport au rôle de la Cour suprême du Royaume-Uni ellemême et sa place dans la démocratie britannique.Le référendum de 2014 avait été rendu possible par un ajout au Scotland Act de 1998 d'un nouveau paragraphe de l'article 5 affirmant qu'unréférendum d'indépendance n'est pas une matière réservée, alors même que « l'Union des royaumes d'Écosse et d'Angleterre » rentre normalementdans ces matières. Le nouveau paragraphe (5A) n'est désormais plus en vigueur, et le Gouvernement du Royaume-Uni n'a pas souhaité adopter unenouvelle fois une modification de l'article (sous une forme appelée « Order in Council »). Ainsi, le Gouvernement écossais a manifesté sa volontéd'organiser un référendum en l'absence d'une telle modification, à législation constante.
Afin de procéder à une telle organisation en respectant le cadre légal, la Première ministre Nicolas Sturgeon a décidé d'introduire un projet de loidevant le Parlement contenant la question référendaire. Un obstacle juridique est apparu à ce moment-là : selon le Scotland Act, la loi sur lescompétences législatives dévolues de l'Écosse, le Gouvernement doit déclarer que le contenu du projet de loi entre dans ses compétences. Pour cefaire, il doit obtenir un avis favorable de la part de la Lord Advocate, la plus haute fonction de conseil juridique faisant partie du Gouvernementécossais (sans être une fonction ministérielle politique pour autant). Une fois la question posée, il est apparu que la réponse n'était pas certaine, et laPremière ministre a donc demandé à la Lord Advocate Dorothy Bain de saisir la Cour suprême de la question de compétence. Cette saisine a prioriavant même l'adoption du projet de loi est assez exceptionnelle, et n'avait pas encore été utilisée depuis l'entrée en vigueur du Scotland Act. Ainsi, unepartie importante de l'arrêt est consacrée à la question de l'admissibilité de ce recours.
Le Gouvernement écossais, à travers sa Lord Advocate, demande donc à la Cour suprême du Royaume-Uni si le Parlement écossais a le pouvoir delégiférer en vue d'organiser un référendum d'indépendance ou si cette question empiète sur les matières réservées au Parlement du Royaume-Uni,auquel cas le référendum est exclu des compétences du Parlement écossais. La Cour suprême divise la question en trois parties, les deux premièresétant préalables à la dernière, celle sur la constitutionnalité d'un référendum d'indépendance, laquelle n'a lieu d'être que si les deux autres réponsessont positives.
Il s'agit d'abord de savoir si la question posée est en effet relative à la dévolution et donc si un tel recours pouvait être formé ; si oui, encore faut-il quela Cour décide si la question est trop politique et il convient de décliner sa compétence ; enfin, la Cour doit se pencher sur la solution à adopter àpropos de la constitutionnalité du référendum proposé. La Cour suprême choisit d'admettre ce recours atypique dans l'intérêt d'une ouverture duprétoire au Gouvernement écossais dans une période de tension dans les rapports politiques, en insistant sur l'importance de la justiciabilité desquestions de compétence (I). Afin de trancher la question sur le fond, la Cour utilise un raisonnement assez fin, pour trouver une solution médianeentre deux interprétations possibles (II). Au-delà de la question de fond, dont la réponse est somme toute assez évidente, la Cour suprême profite decet arrêt pour se pencher une nouvelle fois sur sa conception de la démocratie britannique, s'inscrivant dans une suite d'arrêts récents (III).
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