Gilles HOLDER (Coord.) Mobile Public Services (MPS): A solution for the Sahel ? (Burkina Faso – Mali – Mauritania) PASAS-AFD December 2021 L’objectif principal de cette étude a consisté à documenter et analyser les logiques et contraintes qui déterminent l’accès aux services publics de populations peu ou mal desservies, soit qu’elles résident dans des zones où les services publics sont éloignés (campements temporaires, aires de pâturage, points d’eau, mais aussi localités), soit qu’elles pratiquent une activité qui les en éloigne (pastoralisme, pêche, grand commerce). Plus globalement, dans une logique de renforcement de l’État et d’amélioration de la gouvernance, il s’agissait de voir pourquoi et comment le rétablissement, sinon même l’établissement d’un accès aux services publics au profit des populations qui sont géographiquement mal ou pas desservies, permettait de réhabiliter l’idée d’une utilité sociale de l’État, au sens des pouvoirs publics, dans un contexte de crise sécuritaire et de scepticisme, de crainte, voire de rejet de celui-ci. Trois régions des pays du G5 Sahel, non frontalières, ont été retenues pour cette étude, toutes trois accusant une forte hétérogénéité : la Région de l’Est au Burkina Faso ; la Région de Gao au Mali ; la Wilaya du Hodh Charghi en Mauritanie. Une phase de recherche documentaire a précédé l’enquête de terrain, au cours de laquelle une série de points ont été documentés : les services publics comme indicateur de la crédibilité de l’État ; la mal-délivrance comme conséquence d’un sous-effectif des personnels ou d’une mauvaise répartition des services ? ; les GANE et la fragmentation du monopole de la violence ; le retour de l’État comme nécessité problématique ; la capitalisation et la pérennisation des services publics mobiles ; les logiques de distance(s) et la notion de « centralité mobile ». La principale difficulté de l’étude a été d’articuler trois situations institutionnelles, historiques et sociologiques distinctes : tantôt les terrains burkinabè et malien se confondaient, eu égard à la crise sécuritaire qui sévit dans ces deux pays ; tantôt les terrains mauritanien et malien offraient des cohérences, notamment les régions semi désertiques qui, à titre d’illustration, couvrent une superficie égale au tiers du territoire métropolitain français ; tantôt tous des pays partageaient les mêmes réalités, notamment en ce qui concerne les différentes formes de distance ; tantôt encore, chaque pays accusait une spécificité empêchant une approche comparée. Ainsi, dans les régions de Gao (Mali) et Fada N’Gourma (Burkina Faso), la délivrance des services publics se traduit par une logique centrifuge, au fil d’un processus de recentralisation qui met provisoirement un terme à la présence de l’État, mais aussi à la décentralisation et son approfondissement vers une régionalisation. À l’inverse, la région du Hodh Charghi connait un mouvement centripète qui traduit une double dynamique de sédentarisation et de création de localités en fonction des points d’eau, impliquant une demande en services publics fixes toujours plus grande. Ici, la mise à disposition de guichets est une revendication permanente qui met les pouvoirs publics en tension et interroge, quoique de façon inversée, la décentralisation et l’autonomisation des collectivités locales. En revanche, s’agissant des distances, les trois zones de l’étude partagent la même problématique, tout au moins en ce qui concerne les distances non géographiques : structurelles et infrastructurelles, économiques, culturelles, psychologiques, qui questionnent respectivement les limites budgétaires de l’État, les ressources des usagers, les malentendus culturels entre les pouvoirs publics et les communautés, et les fragilités individuelles qui coïncident souvent avec des situations discriminantes. Ce point relatif à la distance psychologique révèle un certain hiatus entre le fonctionnaire et l’usager, le comportement du premier pouvant mettre le second à distance du service. Être originaire d’une autre région et ne pas parler la langue de la zone, afficher une façon d’être et de faire comme à la capitale, une culture du fonctionnaire affichée par le représentant de la puissance publique, tout cela contribue à instaurer une sorte d’éloignement réciproque entre agent et usager. Du comportement de l’agent vis-à-vis de l’usager dépend pour une large part la perception que les populations ont de l’État, les guichets du service public étant ce qu’on pourrait appeler l’État dans la rue, l’État de tous les jours, celui des « corps habillés » et de « la dame qui a le cachet ». À travers ces représentations sociales de l’État c’est la question articulatoire déficience-défiance-confiance qui est posée ici. Si les populations du Hodh Charghi maintiennent une confiance, mais « pas une confiance aveugle », face aux déficiences de l’État, dans la région de Fada N’Gourma, et plus encore dans celle de Gao, c’est la défiance qui ressort au détour de phrases telles que : « L’État [au Burkina Faso] est le plus grand fautif, incapable de résoudre même les questions les plus basiques comme la construction ou la réhabilitation des routes ». Ou encore : « Le problème du Mali, c’est son État. » ; « Le jour où ceux qui sont blancs la journée, cesseront d’être noirs la nuit, on trouvera la solution à ce Mali. » Si en Mauritanie, les populations sont insatisfaites des prestations offertes et demandent plus à l’État, au Burkina Faso, l’enjeu est de rétablir la confiance en un État dont on n’est plus tout à fait sûr qu’il soit celui qui impose les normes, tandis qu’au Mali, il s’agit de changer la manière même dont l’État se manifeste. La confiance, ce n’est pas juste un état moral ou philosophique ; c’est un opérateur, c’est-à-dire, selon la perception des populations, un travail qui consiste à « être dans la vérité ». Cette économie morale de l’État interpelle l’idée de justice. Non pas seulement un ministère, des corps professionnels ou un service, mais un principe général censé caractériser la délivrance des services publics elle-même. Lier justice et service public, c’est réintroduire l’équité dans le service public, justifiant le désir d’un retour de l’État auquel les populations pourront faire confiance. Le rétablissement de cette confiance – et parfois l’établissement – passe par une logique de réciprocité qui, dans la réalisation même de la délivrance des services publics, prend effet dans les notions voisines mais distinctes de partenariat, de collaboration et de substitution. Le partenariat implique deux entités distinctes et, en matière de développement, c’est typiquement la relation qui unit l’État et les ONG nationales d’un côté, les PTF et les ONG internationales de l’autre. Ici, un système de délégation de service peut être pensé, et il est d’ailleurs réalisé dans de nombreux cas, mais il doit pouvoir à la fois répondre aux besoins des populations et au renforcement de la confiance en l’État. Or dans de nombreux cas, les ONG et l’État sont en partie concurrentes du point de vue de l’appréciation morale émise par les populations, alors que les ONG devraient être des instruments de facilitation pour améliorer la délivrance des services publics qu’apportent l’État. La collaboration implique quant à elle une relation interne entre l’État (ou ses services déconcentrés) d’un côté, les communautés de l’autre (ou les collectivités locales qui en sont en quelque sorte l’expression institutionnelle). Dit autrement, c’est là un dispositif qui articule service public et service communautaire, dont l’intérêt est que les populations soient partie prenante de la logique de service, une forme de coproduction où l’État veille au respect du principe de mutabilité, d’égalité et de continuité locale. La substitution résulte d’une relation déséquilibrée, où l’État est en position de faiblesse. Cela peut-être vis-à-vis de créanciers susceptibles d’orienter plus ou moins fortement la politique générale du pays ou de la région, selon le niveau d’intervention (on pense ici au PAS). Mais dans la présente étude, on s’est plutôt attaché à ce qu’on appelle les GANE, les groupes armés non étatiques, qui ont provoqué un retrait de l’État, en partie dans la région de Fada N’Gourma, de façon massive dans la région de Gao. Ici, la perte du monopole légitime de la violence par l’État s’est non seulement traduite par la fragmentation de celui-ci, mais elle a aussi incité les GANE à se comporter comme autant d’organisations paraétatiques, en récupérant des secteurs régaliens (sécurité, justice, fiscalité…) et certains secteurs de services publics (eau, fixation des prix…). Au final, les GANE sont présents sur le terrain, ils délivrent un certain nombre de services et permettent à une partie de la population de se maintenir sur place. Dès lors, dans la mesure où un changement à court et moyen termes du rapport de force défavorable à l’État est peu envisageable, cette situation paradoxale doit être appréhendée avec lucidité et de façon constructive. Dans ce rapport analytique, une série de pistes opérationnelles ont été proposées par les trois équipes pays, toutes étant à la fois situées et suggestives pour d’autres zones. Parmi ces pistes, on peut en retenir quatre principales, aptes à nourrir une réflexion sur l’opérationnalisation d’un retour des services publics au plus près des usagers. I/ Développer les Services Publics Ambulants (SPA) : Groupements de chameliers et marchés forains : a) Le renforcement des Groupements de chameliers de la Garde nationale mauritanienne, qui apparaît comme une véritable réussite et une possible adaptation, est envisageable dans la région de Gao, au Mali. Outre la dimension culturelle de cette approche qui réhabilite l’imaginaire nomades de populations kel-tamasheq frustrées de devoir y renoncer, l’intérêt pour le Mali serait de pallier les problèmes liés à l’utilisation de véhicules comme au Niger : carburant, mécanique, usage détourné et vol possible. b) L’utilisation des marchés forains à la fois permanents et ambulants à l’intérieur d’un espace défini par l’existence de localités qui accueillent le marché, l’idée consisterait à concevoir des espaces multiservices itinérants, auxquels accéderaient les habitants de la localité et les populations mobiles des environs. Ce dispositif pourrait proposer des services de soins ambulatoires et de vaccination, d’état civil, d’audiences foraines, de vulgarisation agricole, de soins vétérinaires, etc. II/ Configurer le principe de délégation à travers la notion « d’auxiliarisation » : implication des communautés et espace de dialogue entre l’État et les GANE : a) La piste d’une délégation sous la forme d’une « auxiliarisation » vise à articuler l’espace communautaire et les services publics, en formalisant la notion de « services communautaires ». S’agissant des zones d’accès difficile pour des raisons d’éloignement, de mobilité ou de sécurité, le service communautaire permettrait à la fois une délivrance (au moins partielle) des services publics, la manifestation de la présence de l’État à travers les services auxiliaires, et la responsabilisation des communautés sur une logique du « faire faire ». b) Quoique complexe, l’auxiliarisation pourrait s’étendre aux espaces administrés par certains GANE qui, compte tenu de l’absence des pouvoirs publics et des ONG, sont les seuls à assurer une délivrance de services. Or il n’est pas absurde de penser qu’une collaboration puisse être discutée dans la mesure où la délivrance de services est un enjeu partagé avec l’État et que certains GANE – groupes d’autodéfense et organisations indépendantistes – se sont constitués avant tout sur des logiques de sécurisation et d’autonomisation locales. On peut imaginer ici l’élaboration d’instruments de dialogue visant la mise en place d’accords d’auxiliarisation (et non de délégation) pour les seuls services de base, contribuant ainsi à apaiser les tensions et d’ouvrir un accès relatif à ces zones pour les pouvoirs publics ou leurs délégués que sont les ONG. III/ Concevoir un Service Public Local (SPL) : une coproduction locale multi-acteurs : Dans un contexte où les communautés et les collectivités demeurent sur place, et que la difficulté d’accès relève des logiques de distances – géographiques, structurelles, économiques, culturelles, psychologiques –, on peut préconiser de faire du village ou de la fraction, l’échelle de découpage territorial permettant le déploiement des services publics. Il s’agit de créer des mécanismes institutionnels de concertation et d’interaction multi-acteurs (services techniques déconcentrés de l’État, collectivités, communautés, ONG…) qui permettraient non seulement d’impliquer le local dans la conception et l’opérationnalisation des projets de développement, mais d’en assurer aussi conjointement la maitrise d’œuvre. Il s’agirait également de former les maires, les conseillers et les acteurs communautaires aux montages de projets de partenariats avec les multiples acteurs institutionnels (État, région et département, PTF, ONG…), de lancements d’appels d’offre, etc. Dans le contexte tendu qui prévaut, on pourrait alors impliquer les acteurs locaux dans une « coproduction sécuritaire ». L’idée ici est d’amener les acteurs locaux, élus et acteurs communautaires, à ce qu’ils participent effectivement au développement local, mais aussi à la sécurité de leurs concitoyens. IV/ Mettre en place un véritable Service Public Distanciel (SPD) : capitalisation du réseau 4G et électrification villageoise : À travers le recours aux TIC et au réseau 4G, le service public distanciel vise notamment l’enseignement à distance par le biais de divers supports (radiophoniques, télévisuels, téléphoniques, fichiers numériques audio…). Il permet aussi, grâce à la numérisation et au téléchargement de documents, de délivrer les services de l’état civil ou du cadastre – un secteur qui génère de nombreux litiges et conflits. La radio (ou la télévision lorsque c’est possible) permet de diffuser des informations sanitaires et de faire des campagnes de sensibilisation (épidémie, hygiène, épizootie, sécurité…). Enfin, par le biais du téléphone et du réseau 4G, on peut imaginer de mettre en place des systèmes d’alerte sectoriels (météo, état des pâturages et des réservoirs d’eau, santé, sécurité…) par SMS ou par message vocal pour les illettrés. Ces dispositifs à distance nécessitent de l’énergie et des télécommunications de façon efficiente et permanente. Le potentiel éolien et surtout solaire ouvre des perspectives pour l’installation de centrales solaires villageoises qui permettent l’électrification des localités, avec une incidence sur les services publics : pompe électrique (puits et châteaux d’eau), éclairage de rue (sécurité publique), santé alimentaire et réserve sanitaire (réfrigérateurs et congélateurs), cours du soir (éclairage domestique), développement commercial, etc. Quant à la mise à disposition du réseau 4G, les pouvoirs publics devront contraindre les opérateurs de télécommunication à respecter leur cahier des charges, puisqu’il s’agit d’un service délégué, tandis que l’appui des partenaires se manifesterait à travers l’installation des infrastructures et leur entretien.