Vers une politique française de compensation des impacts sur la biodiversité plus efficace : défis et perspectives
Résumé
The idea that development impacts on biodiversity could be offset to achieve no net loss of biodiversity has been heavily criticized. While it is denounced as a license to trash by some, it is seen as an unacceptable burden or even a new tax by others. In this context, in 2012 and 2013, the French Ministry in charge of the environment published guidance on the correct implementation of the mitigation hierarchy of avoiding, reducing, and offsetting impacts on biodiversity. The guidance, aiming at achieving no net loss (NNL) of biodiversity, and preferably a net gain for currently threatened biodiversity and ecosystems, is well grounded in theory. In spite of its laudable ambition, our analysis and comparison with international experiences shows that the French policy has some critical implementation gaps that remain to be bridged. The designing and building of adequate institutional arrangements to satisfy the growing demand for offsets has been shifted down to local and regional permitting authorities, and even developers themselves. The result is a highly variable and often ineffective project per project approach, with minimal commitments. Unless the institutional and scientific challenges of supplying offsets are tackled, the likely outcome will be an expansion of “paper offsets”, and possibly a widespread license to trash as the permitting process continues to settle for a “net loss” of biodiversity from development.
La question de la compensation des impacts résiduels des projets d’aménagement sur la biodiversité suscite de nombreux débats : droit à détruire pour les uns, taxe non assumée pour les autres. Les recommandations sur la bonne application de la séquence Eviter – Réduire – Compenser publiées en 2012 et 2013 par le ministère français en charge de l’environnement affichent une forte ambition, et de solides bases théoriques, afin de respecter le principe de « no net loss » (pas de perte nette) de biodiversité. Toutefois, l’analyse des textes et la comparaison avec les expériences internationales, montrent que la forte demande de solutions de compensation couplée à l’absence d’exigences clairement formulées en termes de moyens techniques, juridiques et financiers à mettre en œuvre, et d’évaluation des performances, conduisent les acteurs des procédures d’autorisation à se satisfaire trop souvent de mesures peu performantes en termes écologiques (pertes nettes), et avec de faibles garanties de pérennité. En France, ce travail de conception de la compensation a été transféré vers les services instructeurs de l’État en région, voire aux aménageurs eux-mêmes, ce qui génère des solutions de compensation, conçues au cas par cas, très hétérogènes dans leurs définitions et leurs mises en œuvre. Si les défis institutionnels et scientifiques soulevés par la mise en œuvre de la compensation ne sont pas résolus, alors les craintes d’un échec du pari d’un aménagement plus durable seront avérées : la France se sera satisfaite de compensations « de papier ».