Les mesures d'accompagnement social personnalisé : une mission nouvelle pour les conseils généraux
Résumé
[Loi 2007-308 05-03-2007].
La protection des majeurs vulnérables repose sur un système vieux d'une quarantaine d'années. D'une part, la loi n° 68-5 du 3 janvier 1968 portant réforme du droit des incapables majeurs a défini et organisé les mesures de protection juridique. D'autre part, la loi n° 66-774 du 18 octobre 1966 a créé la tutelle aux prestations sociales versées aux adultes. L'application de ces règles s'est progressivement éloignée des principes initialement définis en raison d'une part, de la croissance exponentielle du nombre de majeurs protégés et, d'autre part, de l'insuffisance des contrôles exercés et de modalités de financement déficientes. De plus, il arrivait que des personnes en grande difficulté sociale bénéficient de mesures de protection juridique alors que ces dernières auraient dû être réservées à des personnes dans une situation les empêchant de manifester leur volonté. Ainsi, des curatelles étaient ouvertes en raison de dettes locatives ou de conditions de logement insalubres alors que le majeur ne semblait pas affecté d'une altération réelle de ses facultés mentales.
Dans le même ordre d'idées, les mesures de protection juridique et la tutelle aux prestations sociales servies aux adultes se devaient d'être exclusives l'une de l'autre. Pourtant, le juge complétait parfois des mesures de tutelle ou de curatelle en gérance par une tutelle aux prestations sociales afin notamment d'améliorer la prise en charge du majeur et de fournir un complément de rémunération au gérant de tutelle.
La loi n° 2007-308 du 5 mars 2007(2) réforme en profondeur le régime juridique applicable à la protection des majeurs. Elle réaffirme les principes de nécessité, de subsidiarité et de proportionnalité de la protection juridique. Elle replace la personne au centre des régimes de protection. Cependant, l'une de ses principales innovations est d'instaurer un nouveau dispositif social en faveur des personnes en difficulté sociale. Elle souhaite tracer une ligne de partage claire entre les mesures de protection et les mesures d'accompagnement social. Pour ce faire, la loi du 5 mars 2007 procède à la refonte de l'ensemble des règles applicables à la protection des majeurs dans le Code civil et dans le Code de l'action sociale et des familles.
L'étude des législations européennes sur la protection juridique des majeurs fait apparaître un mouvement général de réforme des régimes de protection que l'Allemagne a entamé en 1990. Ces réformes marquent la volonté des législateurs d'adapter les mesures de protection aux besoins des majeurs : la France suit cette évolution, notamment par l'instauration du mandat de protection future.
Face au constat de l'augmentation exponentielle du nombre de mesures de protection, le législateur a souhaité parvenir à un système plus souple et moins contraignant destiné aux personnes qui ont besoin d'une prise en charge générale pour les aider à gérer leurs biens sans qu'ils souffrent pour autant d'une altération de leurs facultés mentales. La tutelle aux prestations familiales servie aux adultes pouvait répondre à ce besoin. Cependant, ce système était devenu archaïque et permettait le plus souvent de financer les mesures de protection classique. Il s'avérait indispensable de le rendre plus efficace et plus simple. Ainsi, la tutelle aux prestations sociales disparaît pour laisser la place à des mesures d'accompagnement social puis judiciaire. Plus précisément, la tutelle aux prestations sociales est remplacée par la mesure d'accompagnement judiciaire. Il est cependant impossible de détacher complètement cette mesure judiciaire des mesures sociales puisque ce n'est qu'en cas d'échec des mesures d'accompagnement social que la mesure d'accompagnement judiciaire pourra être prononcée. Inversement, il sera possible d'ouvrir une mesure d'accompagnement social après l'arrivée à échéance d'une mesure d'accompagnement judiciaire si l'intéressé continue d'avoir des difficultés à gérer ses prestations sociales.
Afin de respecter la ligne de partage entre les mesures de protection et celles d'accompagnement, le système mis en place entend réserver les mesures de protection juridique aux majeurs souffrant d'une altération de leurs facultés mentales ou physiques et ceux ayant besoin d'une aide dans la gestion des prestations sociales dont ils bénéficient. Autrement dit, en l'absence d'altération des facultés mentales ou physiques, seule une mesure d'accompagnement social personnalisé pourra être prononcée. Mais la ligne de partage ainsi établie n'est pas réellement étanche. En effet, en cas d'échec des mesures d'accompagnement social ou judiciaire, le procureur de la République pourra toujours demander l'ouverture d'une mesure de protection. L'incapacité demeure toujours une réponse possible aux situations de détresse sociale les plus importantes.
Afin de marquer le caractère exceptionnel de la protection, la loi du 5 mars 2007 reprend les trois principes directeurs que sont la nécessité, la proportionnalité et la subsidiarité, principes déjà présents dans l'esprit du législateur en 1968. La réaffirmation de ces principes marque la volonté du législateur de graduer les mesures mises en place. Les mesures d'accompagnement social et judiciaires en sont l'expression. L'aide apportée est graduée, elle repose en premier lieu sur la contractualisation des réponses apportées puis seulement, en cas d'échec sur une contrainte. Ainsi, les mesures édictées par la loi de 2007 en matière d'aide aux personnes en situation de détresse sociale s'articulent autour de deux axes principaux : d'une part, la volonté d'instaurer un régime plus souple, de contractualiser l'aide apportée aux personnes en difficulté sociale ; d'autre part, la nécessité de maintenir un certain encadrement judiciaire. Ces deux axes constituent la trame permettant d'analyser les mesures d'accompagnement social spécifiques.
La protection des majeurs vulnérables repose sur un système vieux d'une quarantaine d'années. D'une part, la loi n° 68-5 du 3 janvier 1968 portant réforme du droit des incapables majeurs a défini et organisé les mesures de protection juridique. D'autre part, la loi n° 66-774 du 18 octobre 1966 a créé la tutelle aux prestations sociales versées aux adultes. L'application de ces règles s'est progressivement éloignée des principes initialement définis en raison d'une part, de la croissance exponentielle du nombre de majeurs protégés et, d'autre part, de l'insuffisance des contrôles exercés et de modalités de financement déficientes. De plus, il arrivait que des personnes en grande difficulté sociale bénéficient de mesures de protection juridique alors que ces dernières auraient dû être réservées à des personnes dans une situation les empêchant de manifester leur volonté. Ainsi, des curatelles étaient ouvertes en raison de dettes locatives ou de conditions de logement insalubres alors que le majeur ne semblait pas affecté d'une altération réelle de ses facultés mentales.
Dans le même ordre d'idées, les mesures de protection juridique et la tutelle aux prestations sociales servies aux adultes se devaient d'être exclusives l'une de l'autre. Pourtant, le juge complétait parfois des mesures de tutelle ou de curatelle en gérance par une tutelle aux prestations sociales afin notamment d'améliorer la prise en charge du majeur et de fournir un complément de rémunération au gérant de tutelle.
La loi n° 2007-308 du 5 mars 2007(2) réforme en profondeur le régime juridique applicable à la protection des majeurs. Elle réaffirme les principes de nécessité, de subsidiarité et de proportionnalité de la protection juridique. Elle replace la personne au centre des régimes de protection. Cependant, l'une de ses principales innovations est d'instaurer un nouveau dispositif social en faveur des personnes en difficulté sociale. Elle souhaite tracer une ligne de partage claire entre les mesures de protection et les mesures d'accompagnement social. Pour ce faire, la loi du 5 mars 2007 procède à la refonte de l'ensemble des règles applicables à la protection des majeurs dans le Code civil et dans le Code de l'action sociale et des familles.
L'étude des législations européennes sur la protection juridique des majeurs fait apparaître un mouvement général de réforme des régimes de protection que l'Allemagne a entamé en 1990. Ces réformes marquent la volonté des législateurs d'adapter les mesures de protection aux besoins des majeurs : la France suit cette évolution, notamment par l'instauration du mandat de protection future.
Face au constat de l'augmentation exponentielle du nombre de mesures de protection, le législateur a souhaité parvenir à un système plus souple et moins contraignant destiné aux personnes qui ont besoin d'une prise en charge générale pour les aider à gérer leurs biens sans qu'ils souffrent pour autant d'une altération de leurs facultés mentales. La tutelle aux prestations familiales servie aux adultes pouvait répondre à ce besoin. Cependant, ce système était devenu archaïque et permettait le plus souvent de financer les mesures de protection classique. Il s'avérait indispensable de le rendre plus efficace et plus simple. Ainsi, la tutelle aux prestations sociales disparaît pour laisser la place à des mesures d'accompagnement social puis judiciaire. Plus précisément, la tutelle aux prestations sociales est remplacée par la mesure d'accompagnement judiciaire. Il est cependant impossible de détacher complètement cette mesure judiciaire des mesures sociales puisque ce n'est qu'en cas d'échec des mesures d'accompagnement social que la mesure d'accompagnement judiciaire pourra être prononcée. Inversement, il sera possible d'ouvrir une mesure d'accompagnement social après l'arrivée à échéance d'une mesure d'accompagnement judiciaire si l'intéressé continue d'avoir des difficultés à gérer ses prestations sociales.
Afin de respecter la ligne de partage entre les mesures de protection et celles d'accompagnement, le système mis en place entend réserver les mesures de protection juridique aux majeurs souffrant d'une altération de leurs facultés mentales ou physiques et ceux ayant besoin d'une aide dans la gestion des prestations sociales dont ils bénéficient. Autrement dit, en l'absence d'altération des facultés mentales ou physiques, seule une mesure d'accompagnement social personnalisé pourra être prononcée. Mais la ligne de partage ainsi établie n'est pas réellement étanche. En effet, en cas d'échec des mesures d'accompagnement social ou judiciaire, le procureur de la République pourra toujours demander l'ouverture d'une mesure de protection. L'incapacité demeure toujours une réponse possible aux situations de détresse sociale les plus importantes.
Afin de marquer le caractère exceptionnel de la protection, la loi du 5 mars 2007 reprend les trois principes directeurs que sont la nécessité, la proportionnalité et la subsidiarité, principes déjà présents dans l'esprit du législateur en 1968. La réaffirmation de ces principes marque la volonté du législateur de graduer les mesures mises en place. Les mesures d'accompagnement social et judiciaires en sont l'expression. L'aide apportée est graduée, elle repose en premier lieu sur la contractualisation des réponses apportées puis seulement, en cas d'échec sur une contrainte. Ainsi, les mesures édictées par la loi de 2007 en matière d'aide aux personnes en situation de détresse sociale s'articulent autour de deux axes principaux : d'une part, la volonté d'instaurer un régime plus souple, de contractualiser l'aide apportée aux personnes en difficulté sociale ; d'autre part, la nécessité de maintenir un certain encadrement judiciaire. Ces deux axes constituent la trame permettant d'analyser les mesures d'accompagnement social spécifiques.