From regional to urban participation: how do public authorities frame the territories of democracy?
Résumé
Over the past 10 years or so regional authorities in Europe have launched a growing number of experiments in public participation (Tomaney and Pike, 2006; Gourgues, 2010). Legislation on participation in Tuscany, support for participatory democracy in Catalonia, institutionalization of referendums in Bavaria and numerous participatory experiments in the United Kingdom (Pratchett 1999) support this view. This change reflects the commitment by the European Union, which seized on this dimension in the 1990s giving new drive to empowerment and mainstreaming (Louargant, 2003), as part of efforts to achieve equal opportunities for men and women. This new concern has gained the support of two key networks: Urbact, an offshoot of the European Community Urban programme; and Eurocities. The purpose of these initiatives is to promote debate on empowerment, citizenship and living together. Local actors in Europe, once introduced to institutionalized systems incorporating participatory actions, have produced and used a whole range of tools (European Handbook for Participation - Partecipando network, Observatoire de la Vie Participative). Initially decided and developed as part of sector-specific urban management policies (urban renewal) the participatory dimension has now become an issue in the positioning of major European cities (Paris, Berlin, Stockholm), capitalizing on previous experience (Seville, Newcastle, The Hague, Grenoble, Bordeaux, St Denis) mainly located in large towns (population of about 500,000). Making effective use of these tools has become an issue in building democracy at the level of an urban area (election by direct suffrage of the head of the urban area council).For the most part these experiments are the fruit of top-down processes, with public authorities attempting to organize large-scale participation by adopting institutional settings in order to involve all or part of the population in various policy-making processes. Widespread research has contributed to understanding and explaining the origins of this change, but little interest has been shown in the role played by participation in the process of territorializing public policy. Nor has its de facto territorial anchorage been questioned. But there is nothing to suggest that the dissemination of this norm among Europe's regional elites involves a radical change in territorial regulation. Participatory requirements may be largely rhetorical or demonstrative (Mahony 2010), and not reflect any substantial change in the traditional methods of government. This article consequently looks at the extent to which participatory requirements produce a local culture of change, redefining relations between policy-makers and civil society.
Depuis une dizaine d'années, les autorités régionales européennes ont multiplié les expériences de participation publique (Tomaney Pike 2006 ; Gourgues 2010). Les lois de participation en Toscane, les soutiens à la démocratie participative locale en Catalogne, l'institutionnalisation des référendums en Bavière ou la multiplication des expériences participative en Angleterre (Pratchett 1999) alimentent sans cesse ce constat. Cette évolution fait écho à l'engagement de l'Union Européenne, qui s'est saisi de cette dimension dans les années 1990 en impulsant les logiques de l'empowerment et du maintsreaming (Louargant, 2003) au titre de l'égalité chances hommes-femmes. Elle a trouvé un point d'ancrage dans deux lieux principaux le réseau URBACT issue du Programme Communautaire URBAN et le réseau des villes Eurocities. Ces initiatives ont eu comme objet de produire un discours sur l'émancipation, la citoyenneté, le vécu de l'urbanité contemporaine. La familiarisation des acteurs locaux européens à des dispositifs institutionnalisés intégrant des actions de participation et à la production d'une cohorte d'outils (exemple : Manuel Européen de la Participation -Participendo-, Observatoire de la vie participative). Au départ inscrit et développée dans des politiques sectorielles de gestion urbaine (Renouvellement Urbain, Politique de la Ville). Actuellement, la dimension participative devient un enjeu de positionnement des métropoles européennes (Paris, Berlin, Stockholm) et valorise le capital d'expériences antérieures (Séville, New-Cassle, La Haye, Grenoble, Bordeaux, St Denis) présentes majoritairement dans les agglomérations (environ 500000 habitants). La mobilisation de ces outils devient un enjeu de construction d'une démocratie d'agglomération (élection au suffrage direct du président d'intercommunalités). Ces expériences correspondent à des processus essentiellement descendants : les autorités publiques tentent d'organiser une participation de grande échelle en adoptant des dispositifs (institutionnal-settings) afin d'associer toute ou partie de la population à différents processus décisionnel (policy-making). Si de nombreux travaux ont permis de comprendre et d'expliquer l'origine de ce tournant, peu d'entre eux s'intéressent à la place qu'occupe la participation dans le processus de territorialisation des politiques publiques et questionne de " facto " à son ancrage territorial (territorial anchorage). Or, rien n'indique que le processus de diffusion d'une norme à travers les élites régionales européennes implique un changement radical dans les règles territoriales de régulation. L'injonction participative peut être essentiellement rhétorique ou démonstrative (Mahony 2010) et ne pas correspondre à des modifications substantielles des méthodes classiques de gouvernement. La question de recherche au centre de cet article est donc la suivante : dans quelle mesure l'injonction participative suggère une culture locale du changement sur les territoires pour redéfinir les rapports entre pouvoir politique et société civile ?