L'évolution de la notion de collectivité territoriale au prisme de la recomposition des territoires locaux
Résumé
The study shows the paradoxes in the recombining of the local territories. For these last years, and in particular since the laws of January 27th, 2014 of modernization of the public action and assertion of metropolises (MAPTAM) and of the bearing August 7th, 2015 new territorial organization of Republic (NOTRe), the local territories have been the object of important institutional changes. These legislative evolutions highlight the artificiality of the concept of territorial collectivity. The category unit is broken and the concept is some burst. It is also necessary to wonder about the importance conferred on the public corporations of inter-commune co-operation which do not belong to the category of the territorial collectivities and which play a leading role in the local administrative landscape. In this renewed context, it is not possible any more to reason by category of territorial collectivity. The various successive legislative reforms put an end to the category unit which had wavered already for a certain number of years. So of many parliamentary reports, the inevitable evolutions of the territorial collectivities in a European context highlighted which supports the taking into account of the territorial characteristics, the lawyer notes complexity and ambiguities of them. It is the whole of the right of the territorial collectivities which is impacted, as well in its material aspects as institutional. The made modifications are with variable geometry and do not lead to any overall vision. The normative glance distinguishes only one small portion of the local field of vision, as through a long tube. One sees sufficiently to choose a legislative way, not to put a panorama in prospect. The multitude of possible evolutions involves ambiguities in the category distinctions and the principles which control the organization and the work of the various territorial institutions. The principal paradoxes which can be raised are due to the recognition by the legislator of strategic binomials of recombining of the territories, which are made up, on the one hand, of the areas, and on the other hand, of the intercommunalities with clean taxation which are reinforced in the institutional mobility of a rationalization and a reduction amongst establishments. Correlatively, the main actors of the territories are dedicated to agree on the application of the public policies, whatever their political divergences. The complementarity and the dialogue are privileged. The contractualisation and planning are favoured. Institutional freedom is also reinforced. So the traditional principles legal are not applied any more also strictly, which obliges to reconsider the contents of the concept of territorial collectivity. From a material point of view, one can pass from a competence decentralized to a recentralized competence and conversely. It is also possible to pass by an intermediate situation, which is very frequent nowadays, the “derecentralisation”, where one practises policies of mixing of decentralisation and recentralisation to go to a coherent balance.
L’étude montre les paradoxes dans la recomposition des territoires locaux. Depuis ces dernières années, et notamment depuis les lois du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) et du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), les territoires locaux font l’objet de mutations institutionnelles importantes. Ces évolutions législatives mettent en évidence l’artificialité de la notion de collectivité territoriale. L’unité catégorielle est rompue et la notion s’en trouve éclatée. Il faut aussi s’interroger sur l’importance conférée aux établissements publics de coopération intercommunale qui n’appartiennent pas à la catégorie des collectivités territoriales et qui jouent un rôle de premier plan dans le paysage administratif local. Dans ce contexte renouvelé, il n’est plus possible de raisonner par catégorie de collectivité territoriale. Les différentes réformes législatives successives mettent un terme à l’unité catégorielle qui vacillait déjà depuis un certain nombre d’années. Si de nombreux rapports parlementaires ont mis en évidence les inévitables évolutions des collectivités territoriales dans un contexte européen qui favorise la prise en compte des particularités territoriales, le juriste en constate la complexité et les ambiguités. C’est l’ensemble du droit des collectivités territoriales qui est impacté, tant dans ses aspects matériels qu’institutionnels. Les modifications apportées sont à géométrie variable et ne conduisent à aucune vision d’ensemble. Le regard normatif ne distingue qu’une petite partie du champ visuel local, comme à travers un long tube. On aperçoit suffisamment pour choisir un chemin législatif, non pour mettre un panorama en perspective. La multitude d’évolutions possibles entraîne des ambiguités dans les distinctions catégorielles et dans les principes qui gouvernent l’organisation et le fonctionnement des différentes institutions territoriales. Les principaux paradoxes qui peuvent être soulevés tiennent à la reconnaissance par le législateur de binômes stratégiques de recomposition des territoires, qui sont constitués, d’une part, des régions, et d’autre part, des intercommunalités à fiscalité propre qui se renforcent dans la mouvance institutionnelle d’une rationalisation et d’une diminution du nombre des établissements. Corrélativement, les principaux acteurs des territoires sont voués à se mettre d’accord sur l’application des politiques publiques, quelles que soient leurs divergences politiques. La complémentarité et la concertation sont privilégiées. La contractualisation et la planification sont favorisées. La liberté institutionnelle est également renforcée. De ce fait, les principes juridiques traditionnels ne sont plus appliqués aussi strictement, ce qui oblige à reconsidérer le contenu de la notion de collectivité territoriale. D’un point de vue matériel, on peut passer d’une compétence décentralisée à une compétence recentralisée et inversement. Il est aussi possible de passer par une situation intermédiaire, qui est très fréquente de nos jours, la « dérecentralisation », où l’on pratique des politiques de mixage de décentralisation et de recentralisation afin de parvenir à un équilibre cohérent.
