La France comptait, au 1er janvier 2009, 2 601 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre(2). Au total, 93,1 % des communes et 87,3 % de la population appartenaient à un des quatre types de groupement à fiscalité propre. Il ne restait que 2 522 communes isolées, dont 389 en Ile-de-France, comptant 5,7 millions d'habitants (y compris Paris) et 2133, pour 2,4 millions d'habitants, hors Ile-de-France. Ces quelques chiffres rapportés à la veille de la réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 cachent derrière l'aspect statistique un phénomène de coopération intercommunale dont la réalité était bien moins satisfaisante. Selon un rapport de la Cour des comptes de 2005, les succès de la loi Chevènement du 12 juillet 1999, qui avait marqué un encouragement de l'Etat adressé aux communes à se regrouper dans des structures de coopération plus contraignantes, devaient sérieusement être relativisés(3). En effet, les groupements constitués étaient souvent trop petits, peu pertinents en termes de territoire et de population. Leurs compétences n'étaient pas ou peu définies (en particulier lorsque les conseils devaient définir l'intérêt communautaire). On assistait de surcroît à un empilement de ces nouvelles structures sur celles existantes. La conséquence était une augmentation des dépenses publiques de fonctionnement par un phénomène de dédoublement de l'exercice des compétences et des effectifs, et un investissement limité au regard des enjeux. Les gouvernements ont fait le choix de résoudre les difficultés liées à l'émiettement communal par la coopération intercommunale. Ainsi, à l'orée de l'entrée en vigueur de la loi NOTRe, s'il convient d'examiner la solution, c'est la nature du choix opéré qui doit en premier lieu nous interroger.