Les primaires ouvertes : une approche juridique
Résumé
The organization of open primary elections by the political parties is a recent phenomenon in France. This system was adopted by the Parti Socialiste (PS) for the first time for the presidential election in 2012 with success. It was used as well for some local elections by both the PS and the Union pour un Mouvement Populaire (UMP) in 2014. It is likely be chosen by these two parties for the presidential election in 2017. This paper deals with new legal problems as there is an important issue today as regards the articulation between these new political tools, the political finance and the electoral law. Open primary elections are not a political phenomenon only. They have to be analyzed including their legal environment. Several legal issues exist on this field, but we will focus on the main difficulty: the articulation between these primary elections and the system of campaign accounts. The French law is very strict as regards to political campaign expenses. Besides, the problem to know if (and how) the costs of primary elections have to be included, or not, into the campaign accounts is not so clear. The interpretation of the judges and of the administrative authorities are different. A special difficulty is pending at the moment concerning the city of Marseille, because some campaign accounts have been rejected by the administrative authority (commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, CNCCFP) and by the administrative judge of Marseille, maybe because of these difficulties concerning these primary elections. This paper deals with two crucial points. The first one is an explanation of the rules in political finance in France concerning open primary elections. The second one is a description of the potential effects of these rules on the political competition in France before the next presidential election. It is very likely there will be an important factor of limitation of open primary elections because of French law and this will influence the future political choices.
Les élections primaires ouvertes ne sont pas qu’un phénomène politique : leur analyse serait incomplète si l’on essayait de les analyser en faisant abstraction de l’environnement juridique dans lequel elles se situent et qu’elles impactent également. Plusieurs points pourraient retenir l’attention ici, mais on s’arrêtera sur le point le plus sensible : le financement des primaires ouvertes, et leur articulation avec le système des comptes de campagne règlementés. De ce point de vue, en effet, le droit n’est pas stabilisé, et cela n’est pas sans conséquence. Alors qu’au départ, la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) ne faisait pas la distinction entre primaire fermée et primaire ouverte, elle a commencé à faire la différence à partir de l’élection présidentielle de 2012 en intégrant certains dépenses de la primaire ouverte dans le compte de campagne de François Hollande à hauteur, mais seulement, de 350.000 euros. Plus tard, le Conseil d’Etat aura une conception beaucoup plus extensive et considérera, dans un avis du 31 octobre 2013, que toutes les dépenses des primaires doivent être imputées dans les comptes de campagne, selon des règles très complexes dans les villes à statut particulier, organisées en secteurs électoraux, comme Paris, Lyon et Marseille. Pourtant, la CNCCFP n’a pas suivi cet avis et continue d’avoir une politique d’imputation de ces dépenses au cas par cas. L’application de ces règles ne se fait toutefois pas sans difficulté, et de ce point de vue, c’est bien sûr le rejet de six comptes de campagne sur huit à Marseille, par la CNCCFP en novembre 2014 puis par le tribunal administratif de Marseille en février 2015 qui pose question. Peut-on envisager l’hypothèse selon laquelle ce serait un problème lié à la primaire ouverte qui aurait entraîné le rejet des comptes ? À défaut de certitudes, la lecture du dossier, incomplète en raison des réticences de la CNCCFP à faire la transparence sur ses procédures d’instruction, entraîne des soupçons : cherche-t-on à cacher des difficultés sur l’imputation des dépenses des primaires ouvertes ? La question est dans les tous les cas très importante juridiquement, financièrement, mais aussi politiquement : la plus-value politique des primaires ne peut s’apprécier sans la mettre en perspective avec son impact, ou son absence d’impact, sur le financement de la campagne d’un candidat, à la fois au niveau local et au niveau national.